JNE anula suspensión del alcalde de Characato por vicio procesal

Texto extraído de la publicación oficial en El Peruano. El documento original es la única versión con valor legal.

Expediente N° JNE.2025022576
CHARACATO - AREQUIPA - AREQUIPA
SUSPENCIÓN
APELACIÓN
Lima, 20 de marzo de 2026
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Susana Felicitas Herrera de Linares en representación de don Ángel Anastacio Linares Portilla, alcalde de la Municipalidad Distrital de Characato, provincia y departamento de Arequipa (en adelante, señor recurrente), en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 072-2025-MDCH, del 1 de octubre de 2025, que declaró fundada su suspensión del cargo de alcalde, por la causal contemplada en el numeral 1 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).
Oído: el informe oral.
PRIMERO. ANTECEDENTES
Solicitud de convocatoria de candidato no proclamado (Expediente N° JNE.2025000902)
1.1 Con escrito del 19 de febrero de 2025, doña Claudia Linares Herrera, en representación del señor recurrente, solicitó licencia médica por el periodo comprendido entre el 21 de febrero de 2025 hasta el 31 de julio de 2025; sin embargo, a través del Acuerdo de Concejo Municipal N° 017-2025-MDCH, del 24 de febrero de 2025, se desestimó dicha solicitud de licencia y se aprobó la suspensión en el cargo del señor recurrente, por la causal contemplada en el numeral 1 del artículo 25 de la LOM, bajo el siguiente argumento:
a) Se encuentra acreditada la incapacidad física no por un descanso médico, sino por una imposibilidad de continuar en el cargo por hospitalización desde el 12 de febrero del 2025.
Primera decisión del concejo municipal respecto a la solicitud de suspensión
1.2 En la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 02, del 24 de febrero de 2025, el Concejo Distrital de Characato aprobó la suspensión con cuatro (4) votos a favor. El señor recurrente no asistió a dicha sesión.
1.3 La decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo Municipal N° 017-2025-MDCH, del 24 de febrero de 2025.
De la solicitud sobre convocatoria de candidato no proclamado
1.4 El 14 de marzo de 2025, la Municipalidad Distrital de Characato solicitó la convocatoria de candidato no proclamado al haberse declarado la suspensión del señor recurrente.
1.5 A través de la Resolución N° 0329-2025-JNE, del 13 de agosto de 2025, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) resolvió declarar nulo todo lo actuado hasta la citación dirigida al señor recurrente y requirió a los miembros del Concejo Distrital de Characato para que convoquen a una nueva sesión extraordinaria donde se dilucide y resuelva la suspensión del señor recurrente.
Segunda decisión del concejo municipal
1.6 En la Sesión Extraordinaria de Concejo Municipal N° 06, del 26 de setiembre de 2025, el Concejo Distrital de Characato declaró fundada la suspensión del cargo de alcalde por parte del señor recurrente. La petición de suspensión tuvo cuatro (4) votos a favor y un (1) voto en contra; asimismo, se dejó constancia de que el alcalde no asistió a dicha sesión.
La decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo Municipal N° 072-2025-MDCH, del 1 de octubre de 2025.
SEGUNDO. RECURSO DE APELACIÓN
2.1 El 16 de octubre de 2025, doña Susana Felicitas Herrera de Linares (en adelante, doña Susana Herrera), apoderada del señor recurrente, interpuso el recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 072-2025-MDCH, bajo los siguientes argumentos:
a) Al haberse declarado nulo todo lo actuado, correspondía emitir un nuevo pronunciamiento respecto de los puntos resueltos en el Acuerdo de Concejo Municipal N° 017-2025-MDCH.
b) Si el JNE anuló un acuerdo de concejo que no solo suspendió al alcalde, sino que también denegó una solicitud de licencia por salud, corresponde que el concejo municipal se pronuncie nuevamente sobre ambos temas.
c) El procedimiento se originó como consecuencia de la solicitud de licencia por salud a favor del señor recurrente, presentada el 19 de febrero de 2025 por su hija; sin embargo, al emitirse un pronunciamiento al respecto, los miembros del concejo municipal decidieron negarle la licencia y también suspenderlo, cuando la suspensión no formaba parte del presente procedimiento administrativo.
CONSIDERANDOS
PRIMERO.SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1 El artículo 181 establece que el Pleno del JNE, con criterio de conciencia, resuelve con arreglo a la ley y a los principios generales del derecho.
1.2. El numeral 4 del artículo 178 determina, como atribución del JNE, la administración de justicia en materia electoral.
1.3. El artículo 26 menciona:
Artículo 26.- Principios que regulan la relación laboral
[…]
2. Carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley.
En la LOM
1.4. El artículo 23, de aplicación supletoria en los procedimientos de suspensión, prescribe:
Artículo 23.- Procedimiento de declaración de vacancia del cargo de alcalde o regidor
La vacancia del cargo de alcalde o regidor es declarada por el correspondiente concejo municipal, en sesión extraordinaria, con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa notificación al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
[…]
Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba que corresponda, según la causal.
[…]
1.5. El artículo 25 regula:
Artículo 25.- Suspensión del cargo
El ejercicio del cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en los siguientes casos:
1. Por incapacidad física o mental temporal;
[…]
En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General1 (en adelante, TUO de la LPAG)
1.6. El numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar establece:
1.1 Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
1.7. El primer párrafo del numeral 1.2. del aludido artículo del Título Preliminar indica:
1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
1.8. En el expediente N° 00832-2009-PA/TC se indicó:
10. En este punto, es oportuno recordar que, en reiterada jurisprudencia, este Tribunal se ha pronunciado respecto del derecho a la salud y su cualidad de derecho fundamental, considerando que éste se erige como uno de los presupuestos esenciales para el ejercicio de los demás derechos fundamentales (STCs N° 3330-2024-AA; 3208-2004-AA; 3599-2007-AA y 2480-2008-AA); de ello se sigue que su goce y disfrute efectivo no puede verse recortado o restringido con motivo de la presencia de una relación laboral.
[…]
El ejercicio del derecho a la salud no puede significar, en modo alguno, en las circunstancias descritas, la pérdida del puesto de trabajo ni la restricción de derechos fundamentales […].
En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales2 (en adelante, Reglamento)
1.9. El artículo 14 contempla lo siguiente:
Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica
Todas las partes de los procesos jurisdiccionales -electorales y no electorales- son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.
En caso de que la casilla electrónica de los sujetos antes mencionados se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:
<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, entre otros).
<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO EN CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia de controversia, de la calificación del recurso, se advierte que este cumple con las exigencias previstas por el legislador en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Sobre el procedimiento de suspensión seguido en la instancia municipal
2.2. La suspensión de autoridades consiste en el alejamiento temporal del cargo de alcalde o regidor, por decisión del concejo municipal, ante la constatación de haber incurrido en alguna de las causales previstas en el artículo 25 de la LOM.
2.3. Dicho procedimiento se tramita en las municipalidades y comprende una serie de actos encaminados a demostrar la existencia de la comisión de alguna de las causales legalmente establecidas, los que deberán desarrollarse observando las garantías propias de los procedimientos administrativos.
2.4. De conformidad con las Resoluciones N° 0717-2011-JNE, N° 0763-2011-JNE, N° 0059-2012-JNE, N° 184-2012-JNE, N° 0563-2016-JNE, N° 1027-2016-JNE y N° 0418-2017-JNE, entre otras, que constituyen jurisprudencia consolidada de este Supremo Tribunal Electoral, para el trámite del procedimiento de suspensión debe aplicarse supletoriamente lo estipulado en el artículo 23 de la LOM (ver SN 1.3.), referido al trámite de la vacancia.
2.5. Ello implica que el pedido de suspensión debe encontrarse debidamente fundamentado y sustentado, acompañado de los medios probatorios pertinentes según la causal invocada, y ser sometido a decisión del concejo municipal conforme al procedimiento previsto en la LOM y el TUO de la LPAG.
Sobre el caso en concreto
2.6. Este Supremo Órgano Electoral, en ejercicio de su función jurisdiccional conferida por la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1. y 1.2.), debe determinar si la decisión adoptada por el Consejo Distrital de Characato, que declaró la suspensión del señor recurrente, se encuentra con arreglo a ley.
2.7. Ahora bien, en cuanto al debido procedimiento, este es uno de los principios que rige la potestad sancionadora de la Administración pública. Precisamente, el debido procedimiento comporta una serie de garantías de índole formal: el derecho de los administrados a ofrecer pruebas, en caso de que estas sean relevantes para resolver el asunto, así como a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (ver SN 1.7).
2.8. En el presente caso, se le atribuye al señor recurrente la imposibilidad de asumir su cargo por encontrarse incapacitado temporalmente.
2.9. Dicho ello, este Supremo Órgano Electoral ha mantenido una línea jurisprudencial respecto al contenido esencial de esta causal, que también se encuentra en la LOM. Así, para el presente caso, es necesario tener por acreditado, de manera fehaciente y suficiente, que la autoridad suspendida se encuentre imposibilitada de asumir el cargo temporalmente por incapacidad física o mental temporal; sin perjuicio a ello, también como todo tipo de caso de vacancia o suspensión, estos tienen requisitos sine qua non, los cuales son de obligatorio cumplimiento, dicho ello, previamente se procederá a analizar si el procedimiento de suspensión se ha encontrado dentro del marco legal (ver SN 1.4.).
2.10. En el caso materia de alzada se aprecia que, mediante escrito del 19 de febrero de 2025, doña Claudia Linares Herrera, hija del señor alcalde, solicitó licencia médica por el periodo comprendido entre el 21 de febrero de 2025 hasta el 31 de julio de 2025 y que, a mérito de dicha solicitud, se aprecia haberse iniciado el proceso de suspensión por la causal de incapacidad física o mental temporal prevista en el numeral 1 del artículo 25 de la LOM (ver SN 1.5.).
2.11. Al respecto, cabe precisar que el artículo 23 de la LOM (ver SN 1.4.) establece que cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del concejo (entendiéndose también de la máxima autoridad que es el alcalde), debiendo su pedido encontrarse debidamente fundamentado y sustentado con los medios probatorios idóneos, conforme a la causal invocada.
2.12. En esa línea, observamos que el legislador ha establecido como presupuesto indispensable para la habilitación válida del procedimiento de vacancia o suspensión, la presentación de una solicitud por parte de un ciudadano que domicilia en la jurisdicción de la autoridad que se cuestiona.
2.13. No obstante, en el presente caso, no se verifica la existencia de una solicitud formal que cumpla con dicha exigencia, pues la solicitud de la autoridad recurrente para que se le conceda licencia por enfermedad no puede ser calificada como una denuncia por un supuesto de suspensión que habilite el inicio de un procedimiento sancionador en su contra, ello supone una vulneración al debido procedimiento (ver SN 1.7.).
2.14. En consecuencia, al no haberse configurado el presupuesto habilitante sine qua non exigido por el artículo 23 de la LOM (ver SN 1.4.), corresponde declarar la nulidad del procedimiento administrativo sancionador desde su origen, precisándose que nunca existió solicitud alguna, por lo que es insubsistente.
2.15. Agregado a ello, corresponde precisar que la causal de suspensión prevista en el numeral 1 del artículo 25 de la LOM (ver SN 1.5.) -referida a la incapacidad física o mental temporal- no tiene naturaleza sancionadora, sino estrictamente funcional. En efecto, no se trata de una consecuencia jurídica derivada de una conducta reprochable de la autoridad, sino de una medida orientada a garantizar la continuidad en la conducción de la entidad municipal ante una situación objetiva que impide el ejercicio regular del cargo.
2.16. Así las cosas, podemos señalar que la suspensión no persigue sancionar a la autoridad edil, sino evitar la paralización o afectación del servicio público, permitiendo que el gobierno local continúe bajo la dirección de quien legalmente deba reemplazarla, mientras dure la imposibilidad material de ejercer sus funciones.
2.17. En esa misma línea, corresponde señalar que, ante un supuesto de incapacidad temporal debidamente acreditada, lo ordinario es que la propia autoridad solicite la licencia por enfermedad correspondiente. No obstante, en aquellos casos en los que ello no ocurra, cualquier regidor o vecino, puede solicitar la suspensión ante el concejo municipal, siempre que se verifique objetivamente la existencia de dicha incapacidad.
2.18. Asimismo, resulta necesario enfatizar que sería manifiestamente irrazonable -y contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad- pretender sancionar a una autoridad por el solo hecho de presentar una enfermedad que la incapacite para el ejercicio de sus funciones, aun cuando dicha situación sea de carácter temporal. La enfermedad, en tanto contingencia ajena a la voluntad del funcionario, no puede ser concebida como una conducta que legitime la imposición de una sanción.
2.19. En ese sentido, la medida de suspensión solo resulta legítima mientras subsista el estado de incapacidad que la justifique. Una vez superada la condición física o mental que impedía el ejercicio del cargo, desaparece el fundamento que lo apartó del cargo, debiendo restituirse de pleno derecho a la autoridad en el ejercicio de sus funciones.
2.20. Interpretar esta causal como una medida sancionadora o prolongarla más allá del período de incapacidad implicaría desnaturalizar su finalidad, convirtiéndola en una restricción indebida al ejercicio del cargo de elección popular, lo cual resultaría contrario a los principios de razonabilidad, proporcionar y a una interpretación conforme a la Constitución (ver SN 1.6.).
2.21. Tal actuación del concejo resulta un contrasentido. Al haberse adecuado la solicitud de licencia -por salud- como uno de suspensión, lo que genera una situación contradictoria, puesto que el señor recurrente no puede concurrir en el mismo procedimiento como solicitante de la misma y, además, como autoridad cuestionada porque se entendería como una autoincriminación.
2.22. Es necesario señalar que el artículo 25 de la LOM (ver SN 1.5.), siendo una solicitud de licencia, la misma tiene un respaldo constitucional, ello en base a las leyes laborales recogidas por nuestro Estado. En el presente caso, la licencia solicita (licencia con goce de haber), goza de respaldo constitucional, el mismo que fue solicitado en un primer momento, lo cual debió dilucidarse en base a la normatividad vigente, contrario a ello, lo que se aprecia del proceso llevado en instancia municipal, es un recorte a su derecho constitucional del trabajo como a la salud, como si se pretendiese que el señor alcalde renuncie a su derecho, lo cual se encuentra bajo protección del marco constitucional (ver SN 1.3. y 1.8.).
2.23. Adicionalmente de lo que ya se ha dicho, debe exhortarse al Concejo Distrital de Characato a emplear los mecanismos legales pertinentes, conforme al trámite que corresponda, y respetando el debido proceso en cada una de sus actuaciones.
2.24. Por todo lo expuesto, este Supremo Tribunal Electoral, en ejercicio de la función jurisdiccional que le confiere la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1 y 1.2), concluye que no existe situación jurídica que implique la suspensión del señor recurrente.
2.25. En síntesis, corresponde amparar el recurso de apelación interpuesto por el señor recurrente, representado por doña Susana Herrera; revocar el acuerdo de concejo municipal venido en grado y, reformándolo, declarar nulo todo lo actuado, así como improcedente e insubsistente el procedimiento de suspensión instaurado en su contra.
2.26. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.9.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por doña Susana Felicitas Herrera de Linares en representación de don Ángel Anastacio Linares Portilla, alcalde de la Municipalidad Distrital de Characato, provincia y departamento de Arequipa; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Municipal N° 072-2025-MDCH, del 1 de octubre de 2025, que declaró fundada su suspensión del cargo de alcalde, por la causal contemplada en el numeral 1 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, REFORMÁNDOLO, declarar NULO todo lo actuado, así como IMPROCEDENTE e INSUBSISTENTE el procedimiento de suspensión.
2.- EXHORTAR al Concejo Distrital de Characato a conducir los procesos con la debida cautela y normativa aplicable para cada caso, respetando el principio del debido proceso.
3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado con la Resolución N° 0830-2025-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese por parte de la Secretaría General. Interviniendo como ponente el señor Magistrado Roberto Rolando Burneo Bermejo.
SS.
BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
GONZALES BARRÓN
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General
1 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, publicado el 25 de enero de 2019 en el diario oficial El Peruano.
2 Aprobado por la Resolución N° 0830-2025-JNE, publicada el 4 de enero de 2026 en el diario oficial El Peruano.
2507751-1